——2018年5月19日在市四届人大常委会第十三次会议上
市民政局局长 傅福泉
主任、各位副主任、秘书长，各位委员：
根据会议安排，受市人民政府委托，我向市人大常委会作关于我市养老事业发展情况的报告，请予审议。
一、基本情况
近年来，市委、市政府积极应对人口老龄化，把加快发展养老服务业、不断满足老年人持续增长的养老服务需求作为稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要着力点，构建了具有上饶特色的养老服务体系，全力促进了养老服务业健康快速发展。截止到2017年底，我市60周岁及以上的老年人口已达113.11万人，老年人口占总人口比重为14.48%。全市共有养老服务机构252家，床位20154张，社会养老床位数达到每千名老年人23.6张。其中公办养老机构共236家，占地面积3821亩，建筑面积42.62万平方米，投资总额3.7亿元，床位总数16642张，收住老人共计13823人。民办养老机构16家，占地面积243亩，建筑面积12.9万平方米，投资总额2.2亿元，床位总数3512张，收住老人共计1255人。居家养老服务中心(站)422个，其中城镇居家养老158个，农村居家养老264个。医养结合机构6家：信州区春华医院、玉山广福医养院、余干南方医养院、婺源民生医院、弋阳仁爱医院、广丰区南方医养院。老龄事业方面成立老年协会2852 个，44万70岁以上老人人身意外保险全部落实到位，8万名80周岁以上老年人6150万元高龄津贴发放到位。目前，我市养老服务业发展势头较好，各项政策效益逐步释放，社会资本参与的积极性明显增强，养老产业正在蓬勃发展，取得明显成效。2016年12月21日，时任省委书记鹿心社在上饶市福海老年公寓调研时对我市养老服务业发展给予充分肯定，同时指出：“养老产业是朝阳产业，前景很好、潜力很大，上饶各级政府要切实加大扶持力度，争取走在全国前列，为全省健康养老产业发展探索出一条新路”。我市养老服务业改革发展的经验做法得到省委改革办的充分肯定，《上饶市“双改双创”推动养老产业破局发展》的经验被中国改革网和省委改革办《江西改革动态》双双刊发。
二、主要做法和成效
近年来，我市在实施养老产业战略中，切实做到政府主导、市场主体、企业主为、产业驱动“四措并举”，推动了养老产业的健康快速发展。
第一，将养老产业纳入发展全局一体谋划、一体布局，拓宽养老产业发展空间。
一是高位推动引领。养老问题形势严峻。为此，市委、市政府积极应对人口老龄化，切实将发展养老产业作为事关社会和谐、全面小康的重大之策，摆上重要议事日程，提出“将养老产业作为重点支持产业和优先发展战略”，为养老产业的做大做强奠定了基调、指明了方向。成立了以常务副市长为组长的养老产业发展领导小组，统筹协调养老产业发展。市主要领导多次听取养老产业发展情况汇报，并亲自协调解决养老企业的公交车、自来水、老年大学开办经费等具体问题，为我市养老产业的破局发展奠定了坚实基础。市委市政府连续四年把养老产业项目列为对各县(市、区)经济社会巡查的内容，将养老产业发展任务目标纳入对各县(市、区)科学发展综合考核评价指标体系，层层压实地方各级政府责任，切实突出导向引领。
二是依托优势布局。我市充分依托当地“四省通衢、承东启西”的区位优势、“山郁珍奇、上乘富饶”的生态优势、“高铁枢纽、上天入海”的交通优势和人口密集、潜力巨大的内外市场优势，已开始着手对“1个中心(主城区)、13个副中心(各县市区+上饶经开区、三清山风景名胜区)” 养老产业进行区域布点，以杜绝低水平重复建设，为养老产业的长远发展理清脉络。
三是立足整体谋划。在“十三五”规划纲要中，明确将养老产业作为新兴服务业，推进养老服务与医疗、家政、保险、旅游等相关领域的互动发展，打造一批具有国内影响力的健康养老基地与知名品牌。贯彻落实新建住宅小区配建社区居家养老服务设施和社区管理服务设施建设、移交与管理的办法，新建居住小区新建住宅和老城区连片改造居民区、棚户区项目应分别按照每百户不少于20平方米和15平方米建筑面积配建社区居家养老服务设施(老年服务中心(站)、老年活动中心(站)、托老所、社区老年人日间照料中心等)，且单处用房面积不得少于150平方米，社区居家养老服务设施服务半径应小于500米。
第二，将养老事业作为民生重点优先保障、优先托底，夯实养老产业发展基础。
一是夯实要素保障。我市切实将养老事业的长足发展作为当务之急和民生之要，进而在要素投入上重点倾斜、优先保障。首先是舍得给钱，市财政投入3800万元，用于市老年福利中心建设，近3年每年安排农村老年人协会和城市居家养老服务设施建设专项资金70万元，2016年市财政对符合条件的民办养老机构设施建设给予一次性奖补68.1万元;其次是舍得给地，2014年以来，全市供应养老服务设施建设用地总计504.61亩，其中城镇用地423.98亩，为养老服务机构的布点建设和有序扩张提供了用地保障。“十三五”期间，市总体用地规划明确指出，全市用于养老产业的各类用地将予以按需兜底保障，彻底打通了土地瓶颈制约。最后是舍得给政策，2014年市政府出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》，对养老机构建设明确了包括补贴、税费、用地、用电、用水和用气等在内的系列力度大、可落地的优惠政策。2015年，市政府办公厅转发《市老龄办等部门关于进一步加强我市老年人优待工作实施意见的通知》(饶府厅发〔2015〕17号)，明确了对老年人在社会生活服务、医疗卫生保健、日常交通出行、商业金融服务、文化体育休闲、法律维权服务的优待政策。2016年，出台了《上饶市人民政府办公厅转发上饶市卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务融合发展的实施方案》(饶府厅字〔2016〕115号)，规定医院建设运营养老护理院享受养老机构建设运营的全部政策，社会福利事业的彩票公益金适当支持开展医养结合服务。2017年出台了《关于全面提升养老院服务质量的实施意见》(饶办字〔2017〕59号)、《关于全面放开养老服务市场的实施意见》(饶府厅发〔2017〕26号)文件，通过政府一系列的优惠政策，加快养老服务体系的发展。
二是确保兜底供养。首先是公办机构扩面。市、县两级合力攻坚，加大敬老院、养老院、光荣院等公办养老服务设施和社区养老机构的建设力度，提升政府兜底供养能力。其次是民办机构助力。通过政府政策支持或向社会购买服务等方式，鼓励社会资本多渠道、多形式、多领域投资兴建民办营利性养老机构并助力政府兜底供养孤寡贫病老人，如德兴市采取公建民营方式政府建成设施引进伟涵集团运营“中华情”社会福利中心，提供30%的床位用于政府兜底的孤寡老人入住。余干县通过“PPP”模式引入社会资本3.25亿元建成福利中心并前期拿出300张床位归民政局所有，专用于“三无”对象的供养，很大程度缓解了政府的供养压力。
三是提升服务水平。首先是提升机构服务水平。引导公办和社会养老机构不断提升为老年人的专业服务、特色服务、定制服务水平。养老机构都设置了棋牌室、阅览室、健身室等文娱设施，丰富了老年人的精神文化生活，鄱阳县湖城老年颐养中心等9家养老机构推出了临终照料和关怀服务等。其次是提升市场服务水平。创建“互联网+健康养老”综合管理平台，大力引进、培育包括中介、咨询、代理、研发等在内的市场服务，不断健全市场服务体系。再次是提升社会服务水平。在全社会大力营造爱老、敬老、助老的氛围，除了鼓励老年人自我服务、相互服务，还大力引进社会力量推动养老事业发展，并通过工青妇等群团组织和红十字会、慈善总会等社会组织，广泛导入志愿者队伍为老年人提供免费服务，如信州区水南街道金山社区居家养老服务站对老年人开展“一对多”志愿结对服务，全年共有24个志愿者为100余名老人提供了总计9000余工时的服务，有力弥补了养老服务的人力缺口。
第三，将养老企业面向市场开放释放动能、激发潜能，注入养老产业发展活力。
一是放开机构市场。首先是准入放宽，以出台《关于加快发展养老服务业的实施意见》为契机，放开政策限制，简化审批流程，降低准入门框，前瞻性、系统性规划布局，积极引入境内外社会资本投资兴建各类养老服务设施，有效满足日益增长的社会养老服务需求。其次是市场放活，通过政府宣传引导、招商引资侧重、政策鼓励扶持、标准体系提供、完善价格形成机制、加强行业自治自律等途径，鼓励并监管各市场主体在养老服务领域自主投资、科学管理、创新运营、公平竞争，支持新兴养老业态发展。最后是政府放手，通过政府投入“四两拨千斤”作用和政府引导“营造公平有序环境”，逐步形成养老的市场力量解决养老市场的主体需求。
二是打破投资瓶颈。为帮助企业解决投资难题，我市加大资金整合力度，包括地方财力直接支持和项目资金申报争取，如德兴市社会福利中心总投资6000万元，其中德兴市财政投入4900余万元，由江西省伟涵养老集团中标运营20年。德兴市财政还分别投资365.74万和120万元支持养老研究中心和城市智慧养老展厅建设。加大政策扶持力度，余干县政府将县社会福利中心项目建设用地挂牌竞拍超过每亩10万元的部分约1900万元全部支持福利中心建设。
三是创新运营模式。首先是创新共建模式，通过公建民营、民办公助、PPP、股份合营、众筹等多种模式，整合多个主体的积极性和力量，激活养老服务产业的“一池春水”。上饶春华医院和上饶市养老服务中心合作创建了医院、康复院、护理院、颐养院和社区居家养老“五位一体”分区管理新型养老服务模式,成为全国医养结合的典范。总投资10亿元集医疗、养生、养老、康复等为一体的上饶城东三甲医院,总投资3.253亿元的余干县社会福利中心,总投资1.2亿元的德兴田氏医养结合医院正全面建设。其次是创新运营模式，除了当前各地已经推行的医养结合、旅游养老等产品，还创新推出了许多前瞻性、特色化、订制式的养老产品，如上饶春华医院增设了养老服务中心，创建了医院、康复院、护理院、颐养院和“12349社区居家养老”“五位一体”分区管理模式;上饶市心连心老年公寓推行的候鸟式养老、乡村旅游式度假养老，吸引了美国、新西兰、西班牙、新加坡等客户纷至沓来，目前又在尝试推出“养老+留守儿童”、“养老+大学生实习”、“养老+观光采摘园”等创新性、特色化服务产品，进一步拓宽了养老服务的内涵和外延。立足上饶的医药和旅游资源优势，积极申报创建国家中医药健康旅游示范区，现已建成30多个中医药旅游体验项目。最后是创新营销模式，除了鼓励、支持养老服务企业自主性、多形式的营销，还帮助企业多渠道、多形式、多地域搭台，借助招商引资、形象宣传、品牌推广、旅游营销等平台，让养老服务企业“捆绑营销”，进而在激活本地市场的基础上，不断开拓境外市场，使区位优势、交通优势、生态优势成为养老服务产业发展的市场优势。
三、存在的困难和问题
一是规划系统性、落地性仍然欠缺。主要体现在养老服务产业发展规划、布点规划、土地利用总体规划、区域规划等规划体系正在制定，还未正式出台，已经滞后，且几个规划体系之间还有待进一步相互衔接、相互统筹，整个产业发展的目标定位有待进一步细化量化，政策支持和高位推动有待进一步强化，出台的具体措施也有待进一步可操作化和落地见效。
二是投入单一性、局限性仍然明显。一方面，政府性投入十分有限，包括对养老机构的投入和对养老产业的扶持，与发达地区均相差甚远，还远远满足不了日益增长的社会需求，养老服务业发展结构性矛盾亟待破解;另一方面，社会性投入总体不足，除了投资大、周期长、回报慢影响了社会投资的积极性，由于土地性质等原因导致的金融信贷难更是该产业发展的最大瓶颈，债券发行等其他融资模式还未在该领域获得突破，融资渠道有待进一步拓宽。
三是产业支撑力、竞争力有待提升。主要表现在重点培育的几个特色养老服务产业还在推进建设，尚未真正形成竞争力;“互联网+养老服务”、老年产品用品升级、老年人生活设施便捷化改造等前瞻性产业谋划布局和引进培育亟待突破;适老金融服务、咨询服务、中介服务、代理服务等市场体系亟待完善;养老服务监管机制、行业质量标准体系等也亟待建立健全。
四是工作保障力、推进力有待增强。一方面，养老产业链长、涉及部门多，协调难度大;另一方面，养老产业前景好、潜力大、社会关注度高，但仍处于发展、转型阶段，投入高、回报慢，短时间内无法为地方政府带来财税收益。同时，缺乏考核激励机制，各地政府发展养老产业的担当意识和主动性还不强，推动养老产业发展的激励机制有待形成。
四、下一步工作打算
一是进一步强化组织领导。市县养老服务产业推进工作领导小组要进一步加强对养老产业发展的组织领导，统筹推进我市养老产业发展。发改、民政、财政、工信委、人社、卫计委、建设、国土、统计、旅发委、地税、金融办、电子政务办等部门要充分发挥职能作用，协调推进养老服务业发展。
二是全面放开养老服务市场。推进政府与社会力量合作，鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与公办养老机构改革。根据需求导向和财政承受能力，做好养老服务领域政府与社会资本合作项目储备、论证和推介工作，提高社会资本参与可及性。改革公办养老机构运营方式，政府投资建设或购置的养老服务机构、新建居住区按规定配建并移交给民政部门的养老服务设施、国有单位培训疗养机构等改建的养老服务设施，均可按程序实施公建民营，其中新建和未投入使用的城市公办养老机构原则上应实施公建民营。
三是全面提升养老院服务质量。贯彻落实习近平总书记关于“提高养老院服务质量”的重要讲话精神，按照以人为本、安全为先、诚信守法、以质取胜的工作原则，聚焦解决制约养老院质量提升的关键性问题，建立以质量和效益为导向的养老院服务发展机制。
四是全面发展社区养老服务。支持社会力量建设小微型社区养老院、参与整合改造闲置社会资源发展养老服务、举办或运营城乡社区居家养老服务设施，就近就便满足老年人养老服务需求。各级政府可通过购置、置换、租赁、收回等方式，将具备条件且长期闲置的厂房、医院、办公用房、培训中心、疗养院等设施，按规定程序，整合改造成养老机构和社区居家养老服务设施，并通过竞争性方式提供给社会力量运营。
五是优先发展医养结合设施。重点支持社会力量举办医养结合服务设施、护理型养老机构，支持现有养老机构开办老年病院、康复院、医务室等医疗卫生机构，取消养老机构内设诊所的审批，实行备案制。支持社区居家养老、医疗卫生服务设施协同发展，同步规划、同步设计、同步投入运营。探索建立长期护理保险制度，以政府补助、个人和单位缴费以及社会互助共济方式相结合的多渠道筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障。
六是创新智慧养老服务方式。着力推进“互联网+”养老服务创新，支持社会资本投资建设养老服务信息化平台，并与社区居家养老服务设施协同发展。支持运用互联网、云计算、物联网、大数据等技术手段，对接老年人服务需求，发展面向养老机构的远程医疗服务，发展老年人电子商务，为老年人提供紧急呼叫、家政服务、健康咨询、物品代购、服务缴费等服务。
市人大常委会听取和审议我市养老事业和产业的情况报告，充分体现了对这项工作的高度重视和有力监督。我们将认真落实会议的审议意见，厚植发展优势，补齐发展短板，打造我省乃至全国的养老产业发展的“领跑者”。